(Н.В. Кичигин, В.В. Васильевский, "Экология производства", октябрь 2008 г.)
Федеральным законодательством установлено
обязательное требование разработки санитарно-защитных зон, которые могут
быть как индивидуальными для одного предприятия, так и едиными для
групп предприятий.
В соответствии со ст. 44 Федерального
закона то 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» в целях охраны
окружающей среды городских и сельских поселений создаются защитные и
охранные зоны, в том числе санитарно-защитные зоны (СЗЗ) и иные изъятые
из интенсивного хозяйственного использования защитные и охранные зоны с
ограниченным режимом природопользования.
Согласно ст. 52 Закона в целях охраны
условий жизнедеятельности человека, среды обитания растений, животных и
других организмов вокруг промышленных зон и объектов хозяйственной и
иной деятельности, оказывающих негативное воздействие на окружающую
среду, создаются защитные и охранные зоны, в том числе
санитарно-защитные.
В соответствии со ст. 12 Федерального закона от
30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии
населения» при решении вопросов размещения объектов гражданского,
промышленного и сельскохозяйственного назначения и установления их СЗЗ
должны соблюдаться санитарные правила. Проекты санитарно-защитных зон
утверждаются при наличии санитарно-эпидемиологического заключения о
соответствии указанных проектов санитарным правилам (ст. 20).
Таким образом, в законодательстве в
качестве обязательного требования к функционированию источников
негативного воздействия закреплено требование об установлении
санитарно-защитных зон. Возникает вопрос: кто и за чей счет должен
разрабатывать проект СЗЗ?
Установление индивидуальной СЗЗ
осуществляется силами и за счет предприятий без привлечения средств
регионального или местного бюджетов. Однако не так просто ответить на
этот вопрос применительно к разработке единой СЗЗ для группы предприятий
или промузла.
Порядок разработки, согласования и
утверждения проекта индивидуальной и единой СЗЗ установлен
постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от
25.09.2007 № 74 «О введении в действие новой редакции
санитарно-эпидемиологических правил и нормативов СанПиН
2.2.1/2.1.1.1200-03 «Санитарно-защитные "Санитарно-защитные зоны и
санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов"»
(далее – СанПиН).
Если в части разработки индивидуальной
СЗЗ СанПиНом установлена последовательность действий, то в отношении
единой СЗЗ такая определенность отсутствует. СанПиНом не определено, кто
выступает инициатором разработки единой СЗЗ, какую роль играет
уполномоченный орган (Роспотребнадзор), участвует ли в этом местная
администрация. В соответствии с п. 2.4 СанПиНа для
групп промышленных объектов и производств или промышленного узла
(комплекса) устанавливается единая расчетная и окончательно
установленная санитарно-защитная зона с учетом суммарных выбросов в
атмосферный воздух и физического воздействия источников промышленных
объектов и производств, входящих в единую зону.
Функцию инициатора и координатора разработки проекта
единой СЗЗ может взять на себя местная администрация, поручив
выполнение данной задачи муниципальному комитету по охране природы или
муниципальному учреждению
Согласно п. 3.13 СанПиНа размер СЗЗ
для групп промышленных объектов и производств или промышленного узла
(комплекса) определяется с учетом суммарных выбросов и физического
воздействия источников промышленных объектов и производств, входящих в
промышленную зону, промышленный узел (комплекс). После подтверждения
расчетных параметров данными натурных исследований и измерений, оценки
риска для здоровья населения размер СЗЗ устанавливается окончательно.
Оценка риска для здоровья населения проводится для групп промышленных
объектов и производств или промышленного узла (комплекса), в состав
которых входят объекты I и II классов опасности.
Представляется, что
предприятию для разработки единой СЗЗ необходимо:
1) провести переговоры и заключить
соглашение с другими предприятиями группы промышленных объектов и
производств (промышленного узла, комплекса) об участии в разработке
проекта единой СЗЗ. В данном соглашении необходимо определить в том
числе необходимый объем предоставляемых сведений предприятиями, порядок
финансирования проектных работ;
2) провести открытый тендер на
разработку проекта единой СЗЗ либо заключить договор (по согласованию с
другими предприятиями) с одной проектной организацией без проведения
тендера.
Как вариант, функцию инициатора и
координатора разработки проекта единой СЗЗ может взять на себя местная
администрация, поручив выполнение данной задачи муниципальному комитету
по охране природы или муниципальному учреждению. Однако разработка
проекта СЗЗ не является вопросом местного значения. Поэтому, например,
муниципальный комитет по охране природы не может проводить тендеры на
выбор проектной организации, но может содействовать координации и обмену
информацией между предприятиями, которые участвуют в разработке проекта
единой СЗЗ.
 Таким образом, законодательно не урегулирован вопрос
взаимодействия групп промышленных предприятий, входящих в единый
промышленный узел. Соответственно, не созданы и не отработаны механизмы
взаимодействия внутри таких групп по разработке единых СЗЗ .
Более того, в указанной статье Н.
Ковалевой делается предположение, что норма о разработке единой СЗЗ,
возможно, адресована нехозяйствующим субъектам лишь потому, что в нее не
заложены механизмы ее реализации. У субъекта нет ни правовых, ни иных
оснований выполнить требование о разработке единой СЗЗ для данного
промузла. К сожалению, эту позицию сложно подтвердить ссылками на
нормативные документы.
Проанализированная Н. Ковалевой
немногочисленная судебная практика (постановление Федерального
арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 31.10.2005 №
А33-10515/05-Ф02-5286/05-С1) показывает, что хозяйствующий субъект не
был привлечен к административной ответственности «…в связи с отсутствием
закрепления порядка реализации положения пункта 2.16 Правил...», а
довод контролирующего органа о необходимости СЗЗ не был принят судом,
поскольку предприятие, по мнению суда, должно иметь «совместно с рядом
расположенными промышленными предприятиями единую СЗЗ...». Круг
замкнулся. Этот пример лишь подтверждает сложность и неоднозначность
ситуации, когда несколько промышленных предприятий находятся рядом.
Если в единую СЗЗ попадает жилая застройка, то ее
выведение более реально для группы предприятий, чем для одного
Аналогичную неопределенность Н.
Ковалева отмечает относительно того, кто должен нести расходы на
переселение жителей, проживающих в границах СЗЗ группы промышленных
предприятий. По ее мнению, требуется нормативное урегулирование
обозначенных положений, что поможет качественно и в срок выполнить
соответствующие предписания контролирующих органов.
В прежней редакции СанПиНа возможность
разработки индивидуального проекта СЗЗ для предприятия в составе группы
предприятий (промузла) вообще не предусматривалась. Согласно новой
редакции (п. 3.13) для промышленных объектов и производств, входящих в
состав промышленных зон, промышленных узлов (комплексов), СЗЗ может быть
установлена индивидуально для каждого объекта. Данное положение следует
понимать как предоставление выбора предприятию: разработать проект
индивидуальной СЗЗ или включиться в разработку проекта единой СЗЗ.
Преимущества разработки единой СЗЗ:
1. СанПиНом предусмотрена процедура
установления единой СЗЗ, соответственно у органов Роспотребнадзора
отсутствуют основания для несогласования проекта единой СЗЗ при условии
ее надлежащей разработки.
2. Если в единую СЗЗ попадает жилая
застройка, то ее выведение более реально для группы предприятий, чем для
одного.
Риски при разработке проекта единой
СЗЗ:
1. Участие в разработке проекта СЗЗ
промузла не исключает необходимости оценки и мониторинга достижения
отдельными предприятиями нормативов качества среды (ст. 39 Федерального
закона «Об охране окружающей среды»).
2. Имеющаяся практика не
подтверждает жизнеспособность проектов единой СЗЗ в связи с
перманентными изменениями на предприятиях (не связанных единым
управлением), сложностями в организации мониторинга среды на границе
единой СЗЗ.
3. В случае необходимости расширения производства,
реконструкции, нового строительства на территории отдельного предприятия
возникнет вопрос о корректировке единой СЗЗ. Издержки на такую
корректировку будут значительно выше, чем в случае индивидуального
проекта СЗЗ.
В связи с изложенным более выгодным
шагом может стать разработка индивидуальной СЗЗ отдельного предприятия,
кроме того, эта процедура более подробно определена в СанПиНе.
Преимущества
разработки проекта индивидуальной СЗЗ по сравнению с проектом единой
СЗЗ:
- разработка проекта индивидуальной СЗЗ
структурирована, обеспечена нормативной документацией в необходимом
объеме, связана с меньшими финансовыми затратами предприятия, снижает
риски получения отрицательного заключения, по независящим от предприятия
условиям;
- проект индивидуальной СЗЗ может быть использован
впоследствии для разработки единой СЗЗ.
Однако у данного варианта
есть и риски:
- СанПиН допускает разработку проекта СЗЗ
отдельного предприятия, расположенного в промзоне (п.3.13), не
устанавливая условий или ограничений для реализации данного права.
Однако имеет место неопределенность в выборе критериев допускаемых
вариантов разработки проектов. Безусловным шагом является вариант
участия в разработке как индивидуальной СЗЗ, так и разработке единой
СЗЗ. В связи с такой ситуацией руководители органов Роспотребнадзора
могут иметь собственную точку зрения в пользу того или иного варианта и
на этом основании отказываться от согласования проекта индивидуальной
СЗЗ.
- разработка проекта индивидуальной СЗЗ может
противоречить позиции местной администрации, которая, как и
Роспотребнадзор, может быть заинтересована в установлении единой СЗЗ,
например, в целях ее отображения в Генеральном плане города и в Правилах
землепользования и застройки.
В связи с изложенным наиболее выгодным
и целесообразным шагом представляется третий (смешанный) вариант
действий: разработка проекта индивидуальной СЗЗ и участие в проекте по
организации единой СЗЗ без вступления в договорные отношения (без
заключения соглашений).
Преимущества данного подхода
заключаются в следующем:
- обеспечивается решение основной задачи – разработка
проекта индивидуальной СЗЗ;
- исключаются возможные конфликты с местной
администрацией и территориальным органом Роспотребнадзора;
- предприятие не несет финансовых затрат на
разработку единого проекта СЗЗ, который, вероятно, не сможет быть
реализован.
Наименее выгодным для предприятия
является вообще отказ от разработки проекта индивидуальной или единой
СЗЗ. За отсутствие утвержденного проекта (единого или индивидуального)
предприятие может быть привлечено к административной ответственности по
ст. 6.3 КоАП РФ.
Согласно указанной статье нарушение законодательства
в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия
населения, выразившееся в нарушении действующих санитарных правил и
гигиенических нормативов, невыполнении санитарно-гигиенических и
противоэпидемических мероприятий, влечет наложение административного
штрафа на должностных лиц – от 500 до 1 тыс. руб.; на юридических лиц –
от 10 тыс. до 20 тыс. руб. или административное приостановление
деятельности предприятия на срок до 90 сут.
В случае необходимости строительства,
реконструкции, капитального ремонта, объектов капитального строительства
в составе проектной документации на государственную экспертизу
проектной документации и результатов инженерных изысканий потребуется
представление проекта организации СЗЗ, согласованного с
Роспотребнадзором, в составе проектной документации. Данное требование
прямо не закреплено в Градостроительном кодексе РФ. Однако на практике
проект организации СЗЗ включается в состав проектной документации при
проведении государственной экспертизы.
В соответствии с постановлением
Правительства РФ от 16.02.2008 № 87 «О составе разделов проектной
документации и требованиях к их содержанию» раздел 2 «Схема
планировочной организации земельного участка» должен содержать в
текстовой части обоснование границ СЗЗ объектов капитального
строительства в пределах границ земельного участка (в случае
необходимости определения указанных зон в соответствии с
законодательством Российской Федерации).
Раздел 8 «Перечень
мероприятий по охране окружающей среды» должен содержать в текстовой
части ситуационный план (карту-схему) района строительства с указанием
на нем границ земельного участка, предоставленного для размещения
объекта капитального строительства, и границ санитарно-защитной зоны.
Из вышесказанного следует, что в
настоящее время правовое регулирование организации единой СЗЗ является
недостаточным и не может обеспечить эффективную разработку таких
проектов. В этих условиях предприятие может идти по пути разработки
индивидуальной СЗЗ.
| 
